加快完善涉外法律法规体系

  加快完善涉外法律法规体系

  一、完善涉外法律法规体系的重要性和迫切性

  一般认为，法律法规体系化主要是指将分散的法律法规，依据一定理念、原则和方法，整合成一个内在协调一致、逻辑严密、结构完整的法律法规系统的认识和实践过程。从理论上讲，法律法规体系化是法学研究的重要范畴，表现为法律法规体系的各种观点和理论；从立法实践上讲，法律法规体系化是法治建设的基础，表现为国家通过统筹法律的立改废释纂，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。

  在中国式现代化进程中，推进高水平对外开放已经成为时代主旋律，涉外法治体系包括涉外法律法规体系的健全完善也极为迫切。为此，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确将坚持系统观念作为进一步全面深化改革的原则之一，并再次对完善涉外法律法规体系予以强调。这充分表明，健全和完善涉外法律法规体系，是进一步完善中国特色社会主义法律体系的必要之举。健全完善涉外法治体系，是在中国式现代化进程中不断推进高水平对外开放的战略前提。

  党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视涉外法治工作，对加强涉外领域立法、完善涉外法律法规体系等作出一系列重要部署。党的二十届三中全会《决定》提出“完善涉外法律法规体系和法治实施体系”。涉外立法的广度和深度大幅拓展，制定和修改了一批重要涉外法律法规，为扩大对外开放，增进国际交往，维护国家主权、安全、发展利益，发挥重要作用。在持续推进全面依法治国过程中，构建完备的、协调一致、逻辑自洽的涉外法律法规体系，为不断扩大高水平对外开放，推进中国式现代化提供坚实的法律保障，是一个具有重大理论及实践意义的问题。

  二、完善涉外法律法规体系的原则

  完善涉外法律法规体系是一项内外联动的系统工作。就对内维度而言，完善涉外法律法规体系是完善中国特色社会主义法律体系的关键举措，必须以《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国对外关系法》为基本遵循；就对外维度而言，涉外法律法规体系建设不仅有助于彰显我国不断推进高水平对外开放的决心，而且有助于反映我国在国际事务和全球治理中的法治立场和态度。必须以推动构建人类命运共同体为统领，坚持涉外法治与全球治理的协调推进。

  （一）以宪法和对外关系法为基本遵循

  涉外立法属于国内法范畴，涉外法律法规体系建设必须遵守作为国家根本法宪法的规定和要求。同时，从涉外领域各类法律所规范的对象即涉外法律关系来看，其与国内法律关系的显著不同在于其“涉外”性。所谓的“涉外”，是指各类法律关系与外国（外法域）法律发生联系，从而导致国家法律的属地优先权与属人优先权之间的冲突。一国的涉外法律法规，就是为了从国内法角度解决或协调这种冲突，表现为通过涉外执法司法活动，对外国主体或外国国家的权益产生影响。对外关系法是涉外领域的基础性和综合性立法，确立了我国对外工作中具有普遍指导意义的方针、原则。因此，涉外法律法规体系建设也必须遵循对外关系法的要求。

  在完善涉外法律法规体系的过程中，坚持以宪法和对外关系法为基本遵循，应明确两点。第一，涉外立法的目标设定和价值理念方面，应当遵循宪法及对外关系法的规定。宪法和对外关系法中关于发展对外关系的目标和任务等方面的规定，不仅是我国开展对外交往活动的基本遵循，而且是完善涉外法律法规体系的法律依据和目标导向。第二，涉外立法和缔约程序，应当符合宪法及对外关系法的规定。建立涉外立法和缔约程序的合宪性审查制度，在涉外法律草案审议阶段，根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，加强对涉外立法草案的合宪性审查；在涉外立法的实施阶段，若发现存在重大隐患或风险，也应当提交全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查。在缔约程序方面，可参照立法法关于合宪性审查的规定，由全国人大宪法和法律委员会，或者由全国人大宪法和法律委员会同外事委员会，开展条约缔结的合宪性审查工作。

  （二）以坚持推动构建人类命运共同体为基本统领

  涉外法律法规的内容及体系构建，不仅反映出我国对待外国主体和外国法律的态度，其完备性和协调性也能够反映我国的法治化水平和对外开放程度。推动构建人类命运共同体，是我国参与全球治理提出的中国方案，也是推动涉外法治建设的重要目标。涉外法律法规体系作为涉外法治体系的基础性组成部分，应当以坚持推动构建人类命运共同体为统领，坚持真正的多边主义，将共商共建共享原则贯穿于涉外法律法规体系建设的过程之中。例如，在制定和完善涉外管辖权的相关规则时，应当合理界定国内法域外适用的条件和范围以及《中华人民共和国民事诉讼法》中诸如“适当联系”管辖权规则的适用；对于公法领域的管辖权冲突，注重发挥对外关系法及相关涉外立法的协调功能，坚持在多边主义的框架下，通过国际合作原则与共商共建共享原则解决冲突。

  （三）以坚持涉外法治与全球治理的协调推进为基本路径

  国家是推动国内法治和涉外法治的主体和纽带。国家基于法治思维对涉外领域各类事务的治理，将国内法治延伸或者扩展于全球治理，有利于发挥涉外法治对于国际法治体系和全球治理体系的良好促进作用。因此，我国要积极参与全球治理体系改革和建设，践行共商共建共享的全球治理观，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展，有必要借助涉外法治体系的桥梁作用，为推进全球治理体系变革提供更多的中国方案。涉外法律法规体系的完善，有必要在坚持涉外法治与全球治理的协调推进中进行。一方面，涉外法律法规的制定与完善，应当遵循国际法治实践中获得普遍认可的法律价值与理念，同时充分考虑各国在全球治理问题上所形成的共识。这种共识通常表现为国家或国际组织制定的指导性文件、示范法、准则等形式，在一定程度上反映国际社会在特定领域所形成的共同价值观和发展趋势，对涉外立法无疑具有一定的参考意义。此外，还应注意主动对接国际高标准经贸规则，提高涉外立法的开放性。另一方面，不断完善国家参与全球治理的涉外立法，探索制定新兴领域的涉外法律法规，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，积极参与全球治理体系改革和建设。

  三、完善涉外法律法规体系的方法论

  完善涉外法律法规体系，首先需要确定涉外立法的认定标准及其范围，进而明确其理论依据和实践逻辑，最终明确体系化工作的重点和步骤。

  （一）涉外立法的认定标准及其范围

  第一，认定标准。涉外关系包括涉外私人间关系、涉外政府间关系和涉外的政府与私人间关系。广义上的涉外关系，或者说涉外法治和涉外法律法规体系语境下的涉外关系，与国家的对外关系是对应的。

  因此，应当结合国际私法关于涉外的认定标准、反垄断等领域国内法域外适用的“影响原则”，在此基础上形成一种综合性的认定标准。具体而言：一是将调整涉外主体（外国人、无国籍人、外国企业或组织、外资企业、国际组织等）和涉外客体（包括标的、法律事实等）的法律，界定为涉外法律；二是将调整与外国法或外国有联系的事项的法律，以及对本国生效的国际法，均界定为涉外法律；三是将能够对外国人或者外国法律产生实质影响的法律，例如国内法中的域外效力条款，界定为涉外法律；四是其他与涉外法治相关的法律，例如自由贸易港、自由贸易试验区的相关法律法规，原则上也应当属于涉外法律法规的范畴。

  此外，能否成为涉外法治的法律渊源，还需要考虑是否与主权国家的宪法规定、原则和精神不相抵触，以及这些法律渊源能否对主权国家形成具有拘束力的法律效力。同时，对于那些虽然包含涉及外国主体的表述，但实际上是调整本国主体的法律法规，不应认定为涉外立法。

  第二，基本范围。一是从所涉及的事项及其归属领域来看，涉外法律法规体系至少包含调整以下事项的法律法规：国家主权与安全；国家外交关系；外国主体在我国境内的管理；人员、货物、信息的跨境流动管理；国内法的域外适用；跨国执法和司法合作；经济、文化、环境等领域的国际交流与合作。二是从法律层级来看，涉外法律法规体系包含国内法律法规和对我国生效的国际法规范。国内法律法规包括涉及国家对外交往的宪法、宪法相关法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章；国际法规范则包括我国缔结或参加的国际条约（中国声明保留的除外）以及我国认可或接受的国际惯例。三是从调整对象的性质来看，涉外法律法规体系包含调整国家之间、国家公权力机关之间的法律法规，同时也包含特定调整公民和其他私人主体行为的法律法规。

  （二）完善涉外法律法规体系的理论依据和实践逻辑

  在理论依据方面，应当坚持系统思维和方法，遵循中国特色社会主义法律体系和中国特色社会主义法治体系的相关理论，运用法学研究领域中关于构建法律体系的理论。

  在实践逻辑方面，涉外传统领域、重点领域和新兴领域的立法需求有所不同，应根据各个领域在实践中遇到的重难点问题，明确涉外立法及其完善的重点。对于涉外民商事争议解决等传统领域，重点在于总结实践经验，进一步提高涉外立法的质量。对于涉及国家安全、海外利益保护等重点领域，核心在于维护和保障国家利益。对于涉及人工智能、太空资源开发等新兴领域，应从实践中发现和总结法律问题，结合国际社会的发展实践和本国国情，有步骤地制定新兴领域的各项立法，补齐法律短板；同时加强国际合作与交流，积极参与制定新兴领域的国际规则，增强我国在国际规则制定中的话语权和影响力。

  （三）完善涉外法律法规体系的要求

  一是提高涉外法律法规体系的完备性。要尽快制定相关法律法规，主要包括：涉及在重点领域和新兴领域维护国家安全的立法；针对涉外法治领域的风险与挑战，需要补充的立法；为实现对外关系法第三章所规定的发展对外关系的目标任务所应补充的立法；其他需要新增的法律法规，例如涉及外国高技术人才移民管理的法律法规，以及在华外国难民管理的法律等。

  二是加强涉外领域立法的协同性。首先，加强中央立法与地方立法的协同。涉外领域的地方立法也是涉外法律法规体系的组成部分，但要受到两方面的限制，既不得同宪法、法律、行政法规相抵触，也不得超出地方政府对外交往权能的范围。对于地方立法机关在涉外领域的立法权问题，在特定条件下，地方立法机关享有一定立法权；经济特区所在地的省、市人大及其常委会、上海市人大及其常委会、海南省人大及其常委会基于授权，可以制定仅在特定区域内实施的涉外法规。在特定条件下，可在上位法基础上制定相应变通性规定。

  其次，加强区域立法协同。根据立法法第八十三条，在不违反第十一条和第八十二条限制的情况下，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。尽管协同立法的目的是“协调区域发展”，但从调整的事项来看，区域协同立法也可能与涉外立法相关。因此，立法法第八十三条也可作为涉外领域协同立法的法律依据。

  最后，加强自由贸易试验区和自由贸易港立法与其他区域立法的协同。自由贸易试验区和自由贸易港等涉外法治前沿领域所形成的立法经验，可以逐步有序地推广至其他地区，从而整体上提高我国涉外立法的开放度和立法质量。

  三是注重涉外法律法规的衔接性。首先，在国内法域外适用问题上，做好立法管辖权、司法管辖权和执法管辖权规则的衔接配合。充分发挥民事诉讼法规定的“适当联系”管辖规则作为中国法域外适用的配套制度的功能，由法院依据该条款行使相应的域外司法管辖权。在反垄断领域，最高人民法院发布的《关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》，明确将民事诉讼法第二百七十六条作为反垄断法域外适用条款配套的司法管辖依据。当然，对于“适当联系”的具体认定，需要由最高人民法院结合司法实践制定相关的司法解释，从而保障该条款在实践中的正确适用。

  其次，做好程序规则与实体规则的衔接。目前的涉外立法表现出重实体而轻程序的特点，涉外领域的程序法主要集中在涉外民事和刑事诉讼领域，而在反外国制裁等重要领域，缺少完备的程序性规则予以衔接。应当加强涉外领域程序性规则的制定。从短期来看，针对反外国制裁等重要领域，制定相应的审查程序、豁免程序、追回程序等配套程序规则；从长期来看，综合国际公法领域的引渡程序规则、国家豁免程序规则、刑事司法协助规则，国际私法领域的涉外民事诉讼规则、强制执行程序规则，国际经济法领域的涉外程序法等一系列涉外程序规则，构建统一的涉外程序规则体系。

  最后，应当做好与对外关系法的立法衔接工作。对外关系法中为私人主体设定权利义务的条款，应作为对外关系法律规范与其他领域法律规范的衔接依据。

  四、完善涉外法律法规体系的保障机制

  （一）加强涉外法治人才培养和涉外法治队伍建设

  涉外法治人才培养和涉外法治队伍建设，是涉外法治保障体系建设中的核心问题，也是确保涉外法治保障体系持续有效运行的关键。重点在于以实践为导向，供给侧和需求侧协同发力，实现有效对接。在继续落实并优化现有举措的基础上，进一步强化法院等实务部门与高等院校及科研机构的深度合作，完善国内法学与国际法学互动交流的高等教育制度。

  （二）建构中国自主的法学知识体系

  建构中国自主的法学知识体系，已经成为当前中国法学研究的重大命题。在此背景下，涉外法治体系的研究，应当兼具对策回应和理论提升两方面的功能。既要着眼于为涉外法治体系建设中的具体问题提出完善建议，也要注重总结归纳学界关于涉外法治体系研究所形成的共识，提炼核心理论问题，形成一套关于涉外法治体系的理论，将涉外法治体系发展为具有中国特色的学术概念和研究框架，从而构建中国特色、融通中外的涉外法治话语体系。在与国际法学界对话过程中，积极阐释中国特色涉外法治理念，增强中国国际法学研究的自主性，为涉外立法的完善提供理论支撑。

  （三）推进涉外法治话语体系建设

  涉外法治话语是展示我国涉外法治的理念、立场和行动，塑造我国在国际社会的法治形象的重要方面，核心在于阐明涉外立法、执法、司法和守法活动中的法和理，增强公信力，寻求国际社会的认同。目前，我国的涉外法治话语仍然处于生成阶段，理论和实践的融合有待深化、重点领域学术成果研究指向有待明确，涉外法治话语的体系化建设，仍然任重道远。

  涉外立法话语是涉外法治话语的重要组成部分，主要包括立法目的表达以及域外适用条款的设置两个方面的问题。立法目的方面，在保障本国国家利益和当事人合法权益的基础上，推动实现国际社会的共同利益，尊重外国国家主权，保障外国当事人的合法权益。在规定域外适用条款时，话语表述上要以真实联系为重心，同时考虑域外立法管辖目的合法性、适当性、必要性，构建“限制立法+协助执行”的域外管辖模式。

  在中国式现代化进程中，构建一个科学完备、有机联系、协调一致的涉外法律法规体系，是涉外法治体系得以良好运行的前提和保障，也是为进一步全面深化改革、扩大高水平对外开放提供坚实法治保障的基础。加快完善涉外法律法规体系，要遵循宪法和对外关系法的要求，坚持推动构建人类命运共同体，坚持涉外法治与全球治理协调推进。要采用综合性的涉外立法界定标准，通过合理排除和新增立法，确定涉外法律法规体系的基本范围。要依据中国特色社会主义法治理论，明确涉外传统领域、重点领域和新兴领域的不同立法需求，增强涉外立法的完备性、协同性和衔接性。要不断完善涉外法治人才培养机制，建构涉外法治自主知识体系和涉外法治话语体系，为涉外法律法规体系的完善提供理论支撑和动力源泉。

  作者：刘仁山，中南财经政法大学副校长，中国国际私法研究会副会长。〔本文系2024年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“涉外领域法治体系建设研究”（24JZD030）的阶段性成果〕

  来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2025年第3期（《民主与法制》周刊2025年第17期）