市商务委2016年度法治政府建设工作情况报告

2016年，市商务委深入贯彻党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神，围绕本市中心工作，不断提高依法行政和法治政府建设水平。现就市商务委法治政府建设的进展情况报告如下：

一、法治政府建设基本情况

（一）深化政府职能转变和行政审批制度改革，进一步营造法治化、便利化的市场环境。

扎实推进商务领域行政审批制度改革重点工作。2016年，本委承担行政审批事项从上一年的43项减为40项，其重点是推进全市外商投资管理体制改革。根据《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉等四部法律的决定》和商务部《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》以及国家发展改革委、商务部2016年22号公告，实施外商投资管理体制改革，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更事项，由审批改为备案管理。这是我国外商投资管理体制的一次重大变革，进一步扩大本市对外开放，完善全市法治化、国际化、便利化的营商环境。截止2016年11月底，全市共受理外商投资企业备案事项4673件（其中完成备案4189件）。新设企业需提交的材料减少至在线3-6份，办理备案时间缩减至的3个工作日，大大提升了外商投资便利化程度，受到了中外投资者和广大外商投资企业的欢迎和好评。

本委涉及的“证照分离”工作向纵深发展。我委承担的5项“证照分离”工作有所推进，完全取消审批1项，取消审批改为备案1项（后变为完全取消），提高透明度和可预期性1项，加强准入监管2项。在上述事项中，拍卖、典当、直销行业未发生重大违法案件，违规现象也有所减少；在加工贸易领域，9月1日后取消加工贸易合同审批备案，进一步便利进出口企业。

积极配合实施内贸领域市场准入负面清单制度改革试点。我委会同市发展改革委，制定《上海市场准入负面清单制度改革试点方案》，率先对本市内贸流通领域行政审批事项及法律法规规定的市场准入事项开展梳理，初步形成基础材料，制定“企业经营行政管理指南”，通过市商务委官方网站和上海商务诚信网向社会发布，指导流通领域企业守法经营。

（二）以经验总结、制度探索为着力点，研究创新管理措施，参与上海自贸试验区深化改革工作。

2016年是自贸试验区3年建设的收官之年，也是成果总结的关键之年。我委撰写上报市商务委自贸试验区建设三年总结单篇报告、投资领域三年总结分报告及外商投资备案风险防范报告，指导有关单位完成自贸试验区投资领域第三方评估报告。我委按照进一步提高开放度和透明度的原则，于年初向商务部提出了调整自贸试验区负面清单的14条建议，在演出经纪等领域提出了进一步扩大开放的措施建议。12月份，为进一步推进自贸试验区在扩大开放方面继续先行先试，又牵头会同市政府相关委办，研究提出调整自贸试验区负面清单的建议。

应对开放型经济发展的机遇与挑战，开展产业安全预警试点和贸易调整援助试点。结合自贸试验区深化改革契机，推动与开放性市场环境相匹配的产业安全预警试点，构建了上海市、商务部共同推进的工作机制。目前，试点初步形成了包括产业安全预警与产业国际竞争力的复合工作框架。产业国际竞争力与安全指南网正式上线，通过信息化手段实现了政府、企业和第三方机构资源整合，与市场开放环境相匹配的产业安全预警系统启动运作。并结合上海自贸试验区服务业开放领域，将服务业开放领域纳入产业安全预警体系，在此基础上形成了4期《上海产业安全预警简报》。此外，我委会同浦东新区、上海社会科学院等开展了贸易调整援助试点课题研究，形成了《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点实施办法（送审稿）》，将受进口冲击企业及受贸易壁垒影响导致生产经营困难的企业纳入援助范围，将企业技术援助作为主要援助方式，开展更加切合我国产业贸易实际和需求的制度探索。

（三）提高世贸组织规则意识，推动贸易政策与规则实践和研究。

加强贸易政策合规审查，提升政策制定水平。牵头本市各级政府部门就国外对我反补贴调查、世贸组织争端及中国政府通报中涉及本市部分开展问卷答复或政策评议。其中，全年牵头梳理欧盟、美国、印度等对我提起的木地板、卡客车、热轧板卷等产品反补贴地方政府政策44项，牵头就世贸组织成员对涉及本市的地方渔业政策、战略性新兴产业支持政策质疑等反馈地方意见2次。同时，进一步落实国务院办公厅《关于进一步加强贸易政策合规工作的通知》要求，对本市新制定的涉及贸易政策的法规、规章或规范性文件，在实践中形成由起草单位会同我委审查办理的工作机制，并结合政协提案办理，加强政策合规工作宣传培训。

（四）参与重要商务立法工作，完善商务法制体系。推动会展业和单用途商业预付卡2项立法工作，《上海市会展业条例》和《上海市单用途商业预付卡管理条例》两个项目送市人大常委会。对《商品流通法（草案）》、《上海市社会信用条例（草案）》、《上海市食品安全条例（草案）》、《上海市行政规范性文件制定和备案规定》、《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》等20多部法律、法规或规章草案研提意见。

按照本市新规章的要求，落实规范性文件监督管理工作。根据新修订《上海市行政规范性文件制定和备案规定》和国务院国发2016（38）号文件以及商务部关于废止、修改规章和规范性文件的决定，对由我委起草的市府规章、市府规范性文件及由我委制定发布的规范性文件和涉及本委有关规章、规范性文件开展法制审查和清理工作。2016年前11个月，清理自动失效文件8件，发文废止1件，制定规范性文件2件，继续保持零异议率的备案结果。

（五）新建地方公平竞争审查工作机制。按照《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》要求，改进政府管理、加强市场监管，清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。本委及时传达文件，在规范性文件制定和市场秩序管理等工作中落实国务院此项要求。并且，我委配合市政府起草《上海市人民政府转发国务院关于在市场体系建设建立公平竞争审查制度的意见的通知（讨论稿）》，增强此项工作的操作性。

提升企业经营者集中申报意识，继续做好反垄断审查工作。配合商务部开展经营者集中反垄断审查工作，就涉及本市的经营者集中反垄断案件，在征求各有关单位意见的基础上出具地方意见或协助开展执法监督。2016年商务部共无条件批准涉及本市的反垄断案件申报27起，变更附加限制性条件1起。此外，还结合本市产业和行业分布特点，开展集成电路行业和电子商务领域经营者集中反垄断审查实践指引编制，开展重点行业反垄断培训宣传，取得较好效果。

（六）进一步完善政府信息公开工作，提高透明度。2016年，我委公文类政府信息主动公开1502条，通过网站公开87条、微信1502条、微博483条。政策解读稿件发布数12条，政策网站在线访谈次数1次，参加或举办新闻发布会2次。依申请公开数586件，答复数570件。

积极打造新媒体宣传平台，增强对外宣传效果。2015年共编发政务微信230余期；发布原创信息1400余条，同比增长40％。目前，已有大量用户固定关注“上海商务”微信平台，其中超过95%的粉丝为企业人员；信息转发率达到97%，累计点击阅读量近150万人次，累计阅读人数超过50万。发送政务微博信息近600条，“上海发布”多次采用我委微博信息，相关转发量上千条。

（七）牵头全市打击假冒伪劣工作，专项整治有实效。开展互联网领域打击侵权假冒专项整治。出台“本市互联网领域侵权假冒治理的实施意见”，深化“科技+制度+保护+诚信”互联网治理模式。持续开展“清风行动”专项整治。针对出口拉美和“一带一路”沿线国家和地区，进行重点严控并布置开展专项打击。开展迪士尼知识产权保护工作。结合迪士尼乐园开园热点，部署迪士尼知识产权保护工作。深入推进软件正版化。对本市正版软件工作明确完善长效机制、严格工作督查、加强市场监管、强化宣传培训等工作措施。开展小商品市场综合整治。关闭一批低端、初级市场，培育规范化市场。区域合作有深化。部署本市长三角区域打击侵权假冒“2016-长三角云剑行动”，成果显著。

（八）完善行刑衔接机制，推进商务领域两法衔接工作。积极推进行政执法与刑事司法有效衔接，出台环境保护、食品药品、知识产权等执法领域“两法衔接”指导意见，推动本市“两法衔接”信息平台升级改造，完善两法衔接标准、移送流程。指导督促本市各区按照打击侵权假冒工作要求，向本市两法衔接信息共享平台补充录入相关信息。根据本市打击侵权假冒年度工作要点，组织打击侵权假冒领域两法衔接工作专题培训。将打击侵权假冒两法衔接信息平台升级改造纳入全市统一的两法平台建设项目，先行先试。

（九）妥善化解矛盾，加强行政案件应对与纠纷协调。2016年涉及我委的行政诉讼、复议案件共25起。其中，行政诉讼案件15起，行政复议案件10起，当年审结案件胜诉率达100%。同时，我委协调处理了外商融资租赁、内贸领域商业特许经营、单用途预付卡、商品现货交易市场等方面的投诉举报，较好地化解了社会矛盾。

（十）组织开展有规模、成系列、分层次的商务法律培训宣传。以机关公务员为重点普法对象，提高依法行政水平。做法是针对委领导干部进行法治宣传培训，开展行政执法上岗培训，召开商务行政典型案例培训会。并且，以商务企业、协会人员为法宣对象，助力提高商贸法律水平。做法是组织召开商贸流通企业内贸法制培训会；组织召开国际贸易投资政策专题培训会，提升与开放型经济相匹配的产业国际竞争力；深化公共服务与外经贸普法宣传，以贸易摩擦应对与产业安全预警为核心，拓展技术性贸易措施示范点、国际贸易知识产权海外维权基地、中小企业经贸摩擦应对等公平贸易公共服务平台普法宣传功能。

（十一）优化法治大环境，加快仲裁机构引进。加快推动境外商事争议解决机构入驻自贸试验区，在香港国际仲裁中心驻上海办事处落户基础上，今年又引进新加坡国际仲裁中心、国际商会仲裁院在沪设立代表处，国际商事争议解决中心的集聚效应已初步显现。

二、主要工作特点

（一）法治政府建设坚持委党组的领导，定制度保证依法决策。市商务委坚持领导模范带头，从本委实际出发，把商务行政管理工作纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。2016年的一项重要工作是根据《中国共产党党组工作条例（试行）》和市委、市政府有关会议规定，制定《上海市商务委员会会议制度》。该制度调整范围包括党组会议、主任办公会议、专题会议、处务会等委内会议及市商务委组织召开的全市性会议。该制度规定市商务委及直属单位的重大事项原则上均应在调查研究基础上提出方案，充分听取各方面意见，进行风险评估和合法合规性审查，经过集体讨论决定。各类会议议事决策应坚持民主集中制，重大决策应充分协商，实行科学决策、民主决策、依法决策。

（二）以法律顾问团队为支撑，进一步提高法治思维和法律专业化水平。本委按照“合理配置、崇法敬职、注重实效”的原则，建立适合商务工作特点的法律顾问制度。具体职责范围包括：研究法治政府建设重大问题；参与规范性文件的制定、审查，以及立法工作中有关草案的起草、修改及意见征询；参与政府合同、协议的协商、起草；参与非诉法律事务、信访矛盾化解、突发事件应对处置等。在提升本委工作人员法律水平的基础上，有效发挥我委兼职法律顾问的作用，为我委依法行政和法治政府建设提供有效保障。一年来，兼职法律顾问全面参与我委商务领域改革、制定重大行政决策、重要法律事务处理等工作共50余件，提供各类政策咨询过百次。同时兼职法律顾问为委党组中心组开展法治系列培训讲座，普及商务工作中涉及的竞争政策等法律热点与难点问题。

（三）政企研相融合，提高开放型经济环境下的政府管理水平。我委联合重点企业、学术研究单位进行前瞻性研究，服务上海贸易投资政策制定与决策。以上海社会科学院为基地设立了“新经济与产业国际竞争力研究中心”，打造了一支政、协、企、研、媒5体联动的产业安全与国际竞争力研究团队，完成《2015年产业国际竞争力报告》，建立产业国际竞争力评价体系。并且，产业国际竞争力与安全指南网正式上线，通过信息化手段实现了政府、企业和第三方机构资源整合。此外，与上海社科院合作撰写《国际贸易投资新形势下上海发展战略研究》、与华东政法大学合作完成《内贸流通领域中外法律制度比较研究》等课题。

三、存在的主要问题

（一）审改工作仍存在一些深层次的问题和困难需要克服。例如，事中事后监管手段和方式不足，事中事后监管缺乏标准化、规范化的流程和程序设计，监管职能、监管手段等还不到位，与实施诚信管理、分类监管、风险监管、联合惩戒、社会监督“五位一体”为基础的事中事后监管的要求还有一定差距。

（二）商务行政执法移交尚未落实。目前单用途预付卡等领域执法需求较大，但市级商务执法缺乏队伍，不适应国家工作要求，商务行政执法难以落实。

四、下一步工作设想

（一）推进重点商务领域立法，发挥地方立法引领作用。根据本市商务发展的具体特点与需求，推进地方立法先行先试与配套工作。积极开展单用途商业预付卡领域地方立法，探索建立监管制度。深化上海市会展业地方立法，强化知识产权保护，促进会展业整体环境良性发展。启动本市商品交易市场管理与电子商务发展方面立法的修订工作，研究制定本市汽车全流通领域行业管理办法。开展融资租赁、商业保理、典当等类金融领域的立法研究。

（二）深入推进依法行政，健全委内管理制度。健全我委合同审查和管理制度，做好合同审查、编号、归档的归口管理。修订我委《行政规范性文件制定程序规定》，提高规范性文件的审查水平，落实市政府规章新规定，达到国务院关于公平竞争审查的新要求。规范政府信息公开答复工作，明确告知书的制作标准，统一口径，降低法律风险。

（三）做好我委兼职政府法律顾问续聘选聘工作。根据市政府指导意见和我委实施办法的规定，进一步完善法律顾问制度运行机制，细化工作要求，充分发挥每一位顾问的专业特长，使兼职法律顾问在政府法律工作中起到智囊作用。

（四）继续清理规范行政权力和政府服务。继续清理行政审批和政府服务事项，对于国务院和市政府取消和调整的审批等事项，坚决取消和调整；重点围绕破解“办证难、办事难”，全面清理规范委机关和委属事业单位提供的公共服务和管理服务事项，取消和调整没有依据和繁琐的证明材料、盖章环节和办事手续。加大取消行政审批等事项的后续监管力度。

（五）以新法规为重点，继续开展“七五”普法工作。以机关干部遵法学法守法用法为重点，配合党内法规学习，进一步提高法治政府建设水平。以外资管理新制度、对外贸易法新修订为重点，对外经贸领域行政管理对象开展法宣工作。深化“公平贸易公共服务平台”普法功能，优化法治化营商环境。

上海市商务委员会

2017年1月24日