市商务委2017年度法治政府建设工作情况报告

2017年，上海市商务委员会认真贯彻党的十八届三中、四中、五中、六中全会和十九大精神，深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》和《上海市法治政府建设“十三五”规划》，聚焦中央和市委、市政府的重大决策和战略部署，统筹推进商务领域全面深化改革和法治建设各项任务，为提升上海商务发展的质量和效益、推动国际贸易中心建设向纵深发展提供了坚强有力的法治保障。

一、基本情况

2017年，我委对照《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》、《上海市法治政府建设“十三五”规划》和《2017年上海市法治政府建设工作要点和责任分工》的要求，紧紧把握自贸试验区深化改革和上海国际贸易中心建设契机，主动对标高标准国际经贸规则，深化推进商务领域依法行政，不断提升法治政府建设水平。

（一）持续深化“放管服”改革，推动政府职能转变

根据党中央全面深化改革要求，在市委市政府统一部署下，按照“两高、两少、两尊重”原则，牵头推进全市商务领域“放管服”改革，聚焦企业关注度高的外贸、外资、外经、拍卖、典当等商务重点领域加大改革力度，激发市场主体创新创业活力。

一是最大限度减少审批，为促进就业创业降门槛。落实国务院决定，清理取消“对外承包工程经营资格审批”和相关处罚权；做好“设立典当行审批”前置改后置实施工作；下放技术进出口合同与软件出口合同登记审核权。巩固深化商务领域“证照分离”改革试点，在全市复制推广的基础上，主动对接自贸试验区、浦东新区，扩大改革范围，探索相关许可事项实施“告知承诺”审批方式改革。深化审批目录权力清单制度建设，开展市区两级商务审批目录权力清单梳理及动态管理。二是强化“减证便民”，为各类市场主体减负担。分别取消市区两级商务部门审批评估评审事项各2项；梳理报送我委十八大以来精简的各类证明10余项。推进“多证合一”商事制度改革，我委“对外贸易经营者备案登记”事项纳入市第一批“多证合一”登记制度改革，并已于10月起试点实施。三是聚焦实施外资准入前国民待遇加负面清单管理模式，为激发有效投资拓空间。全面实施负面清单外的外商投资备案管理，将所有的备案权限下放给16个区和9个开发区，便利企业就近办理备案手续。同时100%实现网上申报、审核与结果告知，平均办理时间由8个工作日缩减至3个工作日。四是强化事中事后监管，为公平营商创条件。按照“双随机、一公开”的要求，开展外资企业备案监督检查，设定抽查比例和次数，探索针对如融资租赁等特定行业开展风险排查、建立黑名单等监管制度。同时坚持问题、需求和效果导向，在类金融重点领域，开展强化事中事后监管调研，探索国务院审改办关注的“典当行”和“单用途预付卡”行业领域中涉及的改革、监管相关问题，形成专门材料报送。五是梳理公布“三个一批”事项，为群众办事生活增便利。结合商务工作实际，提出4项外资变更审批“当场办结事项”和2项“提前服务事项”并对外公布实施，提高企业群众满意度和获得感。

（二）积极推进商务立法工作，完善依法行政制度体系

立足新时期上海继续当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者的任务定位，深入推进商务立法工作。一是精准梳理商务立法需求，健全工作机制统筹推进商务立法。以《商务发展“十三五”规划》和《上海市“十三五”规划》等为依据，在充分调研的基础上，全面梳理中长期上海商务领域的立法需求，为商务立法的可持续发展奠定坚实基础。同时结合对问题迫切性、拟设制度成熟度、可行性等方面的评估，按不同需求向市人大、市政府申报地方性法规、政府规章年度立法计划项目。对于调整权利义务范围广泛、社会关注度高的重要项目，吸纳市人大、市政府相关部门同志共同参与调研起草。二是围绕商务中心工作，推进商务重点领域立法。围绕保护重点领域消费者权益、规范市场竞争秩序，在全国率先启动单用途预付卡地方立法；服务建设国际会展之都和举办进口博览会，促进开放型经济发展，推进展览业地方立法。单用途卡立法项目顺利转为市人大2017年度立法正式项目，形成《上海市单用途预付消费卡管理规定（草案）》，并于12月27日经市人大常委会第42次会议初次审议。展览业立法形成《上海市展览业条例（草案）》上报市人大财经委，并已申报市人大2018年度立法正式项目。三是强化规范性文件管理，明确行政权力运行依据。修订我委《行政规范性文件制定程序规定》，进一步完善行政规范性文件制定程序，确保规范性文件内容合法、制定程序民主科学。以贯彻落实《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》为契机，做好规范性文件合法性审查、报送备案、即时清理工作。共清理相关规章、规范性文件38件，提出修订、失效、延长清理意见或建议8项，确保权力来源的合法性。

（三）以规范行政权力运行为重点，促进依法全面履职

全力推进商务领域行政决策科学化、民主化、法制化，坚持严格规范公正文明执法，强化行政权力约束和监督体系建设。一是贯彻落实《上海市重大行政决策程序暂行规定》，提升行政决策科学性。通过强化完善规范性文件起草过程中专项听取意见、专家论证、合法性审查，以及政府法律顾问参与风险评估等制度，实施有关重大行政决策程序，明确关系商务发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，坚持科学、民主、合法的原则，严格遵守法定权限，保证决策符合法律、法规、规章和国家有关规定。探索公众参与我委重大行政决策的途径，并注重听取有关人大代表、政协委员、社会组织等的意见。二是制定重大行政执法决定法制审核规则，规范行政执法。制定我委《关于重大行政执法决定法制审核的实施细则》，细化界定了商务领域重大行政执法决定事项范围，设定了重大行政执法决定法制审核的内容与程序，强调了所有重大行政执法决定必须经过合法性和合理性审查，进一步规范商务行政执法行为。三是健全行政权力制约监督体系，切实保障公众知情权与监督权。进一步加强预算管理，健全预算管理委员会工作机制，强化对预算管理、监督执行、决算审议的监管。推进内控制度建设，制定我委《经济类合同管理办法》，完善行政权力内部流程控制制度。认真办理市人大财经委《关于市十四届人大五次会议主席团交付审议的代表议案审议结果的报告》。承办市人大代表建议36件（其中主办13件，会办23件），承办市政协提案53件（其中主办20件，会办33件）。建议提案均在规定期限内办结，走访率、答复率均达到100％，其中33件主办件解决采纳32件、列入计划拟解决1件，代表委员对办理结果均表示满意。

（四）健全行政风险防控机制，依法有效化解行政纠纷

2017年，我委各类行政案件数量共计54件，同比大幅增长170%。信息公开和要求履职类案件爆发式增长，大宗商品现货市场、融资租赁、特许经营、单用途预付卡发行等重点监管领域案件层出不穷。面对行政案件井喷的压力，我委着力强化行政风险预警防控机制建设，积极化解行政纠纷。一是进一步加强行政行为规范化建设。对于行政许可、行政检查、行政处罚等执法行为，细分流程，规范操作。对于一些与民众利益关系密切领域，特别是与其他部门存在职权交叉的领域，仔细梳理自身职权边界；建立健全行政行为的全过程记录制度，确保任何对外发生效力的行政行为都要留痕留印，从源头防控涉案风险。二是高度重视行政风险的早期识别和化解。积极推进政务公开，加大信息主动公开力度，依法受理政府信息公开申请916件，已答复850件。对于短期内大批量出现的同类型信息公开申请与投诉举报事项，由法制部门及时介入，梳理统一答复口径，防控涉案风险；对于社会关注度高、信息公开申请集中的事项，认真研究可以主动公开的信息内容，适时在官方网站上向社会公布，保障公众知情权，缓解信息公开申请处理压力。三是力争实质性化解矛盾纠纷。依法妥善处理信访事项，全年信访接访量近3000余人次，信访件914件，按期办结率100%，努力解决访民问题。认真分析涉案群体核心诉求，增强主动协商意识，找准冲突的焦点和关键，力争从源头上化解矛盾。特别是在一些矛盾纠纷集中、利益冲突严重的领域，积极为相关方民事争议的解决找寻途径，推动争议妥善解决，维护社会稳定，促进社会和谐。四是切实加强行政复议工作。健全行政复议案件审理机制，加大公开审理力度，提高行政复议办案质量，增强行政复议的专业性、透明度和公信力。全年共审理行政复议案件7件，审结5件。

（五）坚持普法与法治实践相结合，营造学法用法氛围

一是健全党组中心组集体学法制度。强化“关键少数”学法意识，开设委党组中心组法治学习讲座，邀请相关领域知名专家，重点讲授国际会展之都建设要素、国际贸易投资领域等热点法律问题，拓展领导班子成员的法治视野。同时结合“宪法宣传周”开展领导干部学宪法活动。二是强化商务干部依法行政能力培训。年内开展了多场贴合商务工作需求、针对性强的培训。以提升依法行政能力为目的，举办商务系统推进法治政府建设培训班，增强商务干部运用法治思维和方式解决问题的能力；以提升政策合规能力为重点，举办长三角地区推进贸易政策合规，维护经贸安全培训班。三是继续面向企业开展商务法制宣传。依托行业协会等平台、渠道，年内先后组织举办了重点商协会以及重点产业企业国际贸易投资政策专题宣讲会、2017年度商务领域企业法治培训会 、首届国际贸易知识产权海外维权高级研修班等，加深了企业对相关商贸法律法规的理解，提升了企业合规经营能力。

二、主要工作特点

2017年，我委法治政府建设工作，突出商务特色，不断深化自身改革，努力营造更加良好的国际化、法治化、便利化的营商环境。

（一）依托自贸区深化改革，构建开放型经济新体制

一是推进自贸试验区新一轮扩大开放。落实自贸试验区3.0方案，推进自贸试验区扩大开放，提出金融、航运、商贸、文化、社会、专业服务及先进制造业七大领域的15条扩大开放措施建议。搭建上海自贸试验区银行业务创新监管互动平台，推动金融服务业扩大开放。自贸试验区利用外资保持增长，1-11月实际利用外资57.77亿美元，同比增20%，占全市实到外资的37%。吸引境外金融机构在自贸试验区内设立20家外资法人银行和80家分行。二是推进“一线放开、二线安全高效管住”监管制度高效运行。以信用管理、分类管理和风险管理为基础，一线“先进后报”、二线“批次进出、集中申报”、区内“自行运输”等近百项管理创新措施落地，促进了贸易物流链的高效运作。完善国际贸易“单一窗口”功能，扩大货物状态分类监管试点范围。全市56家试点企业采用信息围网技术，实现国内货物入区与保税货物一同参与集拼、分拨，推动企业进一步向集物流分拨、贸易结算等多功能为一体的高能级贸易主体转变。三是探索服务贸易负面清单管理新模式。结合《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》的要求，对接国际最高标准，梳理涉及跨境服务贸易的相关法律法规，汇总形成164项跨境服务贸易特别管理措施，并提出下一步拟开放措施的具体建议，为上海自贸试验区改革3.0版提供重要制度支撑，全面提升服务贸易管理体制的开放度和透明度。

（二）创新外商投资管理模式，持续优化外资营商环境

一是全面实施外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度。全面落实《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（2017年版）》和《外商投资产业指导目录（2017年修订）》，做好本市外商投资企业设立及变更备案及监督检查工作，将备案权限下放给16个区和9个开发区，便利企业就近办理。二是出台支持外资发展的政策。贯彻《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，制定了《上海市人民政府关于进一步扩大开放构建开放型经济新体制的若干意见》，在进一步扩大开放、进一步营造公平竞争的环境、进一步加强利用外资工作等方面提出了33项举措。修订《上海市鼓励跨国公司设立地区总部的规定》，优化了跨国公司地区总部的认定标准，完善了总部的政策体系。制定《上海市关于进一步支持外资研发中心参与上海具有全球影响力的科技创新中心建设的若干意见》，提出了推动外资研发中心更加深入广泛地参与上海科创中心建设的16条措施。三是优化对外资企业服务。对保险经纪、医院、增值电信、教育培训等许可证管理的重点行业，商请行业主管部门提前介入，帮助企业备案（审批）、登记后尽快取得行业许可、开业经营。依托外资工作领导小组设立“外商投资权益保护工作组”，协调解决外资企业反映的生产经营中遇到的权益保护问题。

（三）深化国际贸易中心建设，扎实推进贸易便利化

一是充分发挥贸易便利化联席会议机制作用。聚焦企业关注的普遍性问题，制定2017年贸易便利化问题清单，印发各部门工作任务清单，分解推进企业反映较为集中的23项具体任务。截至目前，大部分问题已经得到妥善解决，7项涉及体制机制方面的问题，正在会同各部门争取突破。二是积极推动出口退税便利化。针对外贸企业退税便利化问题，通过税贸合作渠道，会同税务局多次联合专题会议，一批有代表性的退税问题得到逐步解决。此项工作专报市领导后，应勇市长做出批示，对贸税合作给予高度肯定。三是稳步推进外贸企业“多证合一”改革试点工作。会同市工商局、上海海关、上海国检局，通过一表申请、数据推送、自动办理等多种方式，简化材料收取，减少企业往返，优化证照办理流程，实现部门间登记备案信息的互联互通。

（四）放大内贸改革试点制度效应，经验全国复制推广

上海作为国内贸易流通体制改革发展综合试点的9个城市之一，从“流通创新、市场规则、市场治理”三大领域集成改革举措，全面完成了12个方面37项改革任务。7月经国务院批准，商务部等9部门联合印发了《关于复制推广国内贸易流通体制改革发展综合试点经验的通知》。在全国内贸改革37项可复制推广试点经验中，上海共有8项，数量居全国首位。上海试点经验，积极发挥供给侧结构性改革中流通新引擎作用，为新时期内贸流通制度创新、降本增效，建设法治化营商环境提供了制度样本,充分体现了上海试点的综合性、示范性及引领性。

（五）服务“一带一路”建设，推动经贸合作取得新进展

一是出台《关于聚焦“贸易畅通” 推进服务“一带一路”桥头堡建设实施方案》。提出以上海自由贸易试验区为制度创新载体，以经贸合作为突破口，以金融服务为支撑，以基础设施建设为重点，以人文交流和人才培训为纽带，以同全球友城和跨国公司合作为切入点，聚焦贸易畅通，到2020年基本形成支撑“一带一路”桥头堡建设的制度体系。二是积极打造贸易功能性平台。围绕贸易集散、要素配置、制度创新、开放合作等四大功能，着力打造一批辐射范围广、带动作用强的贸易功能性平台，构建促进“一带一路”贸易畅通的“四梁八柱”。积极扩大沿线国家优质商品进口，设立“一带一路”进口商品国别中心和中东欧16国国别馆。三是深化“一带一路”经贸合作机制。与斯洛文尼亚马里博尔市经济局、挪威创新署、柏林经济技术发展局、英国诺丁汉市政厅等新签署经贸合作备忘录，累计已与超过20个沿线国家经贸部门和重要节点城市建立了经贸合作伙伴关系。沿线国家援外工程进展顺利，新增援外工程项目3个，举办援外研修项目19个，为沿线国家提供491人次的援外人力资源培训。

（六）创新产业安全保障制度，筑牢开放型经济防火墙

一是率先探索形成以第三方数据、样本行业运行数据为触发点的产业安全预警机制。依托中国科学院产业与信息中心设立了“上海产业安全监测与预警研究中心”，完善了“上海进出口贸易案件数据库”、“上海产业安全预警数据信息库”。构建完成了产业国际竞争力与安全指南网，并作为上海市商务委员会二级子网站正式上线，进行了7个季度信息发布，形成各类产业安全预警报告107份，服务辐射近20个行业数千家企业。引进预警红绿灯制度和产业景气度判断，为产业企业发展提供参考标准。二是产业国际竞争力评价理论和评价标准取得实质性突破。以上海12个重点产业为基础，于今年7月举行上海产业国际竞争力发展论坛，并正式对外发布《2016年上海产业国际竞争力指数报告》，在理论构建、评估手段、成果形式等方面成为自贸试验区改革创新的最新突破，在社会各界取得了较大反响。三是率先启动贸易调整援助制度试点。与上海自贸试验区管委会联合印发《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》，在借鉴美欧等发达经济体制度经验的基础上，结合我国企业贸易环境实际，探索对受进口产品冲击和贸易摩擦影响严重的企业，通过技术援助等方式帮助其恢复竞争力，为推动企业更好参与国际竞争，消解不利贸易环境因素影响提供有力保障，成为自贸试验区制度创新的一大突破。

（七）深入开展侵权假冒综合治理，积极净化市场环境

一是开展互联网打假专项行动。贯彻《国务院新形势下打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见》，针对互联网领域侵权假冒行为分配碎片化、分工精细化、物流支付信息化，违法行为组织化的特点，推进跨部门、跨区域、跨境执法协作，部署长三角区域互联网打假“2017—云剑联盟”专项行动，对互联网侵权假冒行为开展追根断源式打击。二是深化重点领域打击侵权假冒工作。推进进出口重点环节、外商投资企业知识产权保护、城郊结合部和小商品市场等重点领域打击侵权假冒工作，坚持日常监管与专项行动相结合，积极净化市场环境。三是深入推进两法衔接工作。对打击侵权假冒行政执法案件信息公开、两法衔接、信息报送工作进行督导，通报工作开展情况，督促相关单位落实工作制度和要求。会同市检察院推进打击侵权假冒两法衔接平台升级改造工作。推进完善市级平台与中央平台的实时对接功能。

2017年1-11月份，全市查处侵权假冒案件4437件，案件量同比增长16.7%；涉案金额4.4亿元，同比增长41%。捣毁制假售假窝点184个。打击侵权假冒两法平台升级后，系统使用和数据应用效果大幅提升，升级后的1个月内平台上传数据从416条迅速增长至6923条。

三、存在的主要问题

2017年，我委法治政府建设取得了比较明显的成绩，但同时也面临着一些实际困难与困惑。

一是部分内贸领域法制建设仍需进一步加强。当前，内贸领域的监管依据大量以规章或者规范性文件的形式存在，效力位阶较低。部分内贸规章及监管文件对商务部门的职责，采取“行业管理、监督管理”这样的概括的表述。但是对管理手段的赋予不足，或者未规定细化、可操作的管理方式，在行政检查权、行政处罚权的配备上更是薄弱，对不同监管部门之间的边界划分不清、衔接规定不明，难以满足新形势下商务管理的法制需求。

二是商务行政执法工作尚待进一步理顺。当前商务领域行政执法需求较大，但商务部门因历史原因未建立执法队伍，我委“三定”方案中也已明确将商务领域执法工作移交给工商部门。但目前除单用途预付卡外，其他执法移交工作均尚未启动，商务行政执法难以落实。

四、下一步工作设想

下一步，我委将进一步研究思考如何回应现实关切，以更加进取的理念、更加创新的机制，落实好商务领域法治政府建设的各项目标和任务。

一是继续深入推进商务立法工作。商务法律法规规章的健全完善，是做好新时代商务工作的制度基础，也是商务依法行政工作的制度保障，对于预防和化解商务领域行政争议具有重要意义。第七次全国商务法律工作会议将深入开展商务立法作为未来两年的工作重点，立、改、废并举，打造适应新时代商务发展要求的法律制度体系。我们要以此为契机，围绕上海商务改革发展目标，结合工作实际，全面梳理制约商务发展的制度性障碍，找准商务制度建设的需求点。对标国际最高标准、最好水平，深入开展地方商务立法的立、改、废工作，不断提升制度环境软实力。要抓好单用途预付卡立法的出台和配套规定的落地，结合首届进口博览会积极推进展览业立法，确保地方立法在管理职责配置上“权责一致”、“层级适当”，在管理方式设定上“有效可操作”，以良法促进善治。

二是进一步加强行政程序规范化建设。行政风险的产生、发展、聚集有一定的过程，并非无迹可循。贯彻国家和本市商务领域重大决策部署的措施制定，重要商务政策文件和行政规范性文件的出台，行政权力清单和责任清单的重大调整、重大合同和框架协议的签订，重大的行政许可、行政处罚和行政给付行为，由于涉及相关管理职能变动，或者牵涉重大利益调整，容易引发法律风险。因此，约束各类行政行为的行政程序至关重要。我们要按照行政行为类型对各类商务行政程序进行细分研究，重点剖析其中可能存在的法律风险，并结合相关法律法规的要求，进一步完善商务行政程序，提升商务依法行政工作的水平。

三是积极打造更加良好的国际化、法治化、便利化的营商环境。进一步加大简政放权力度，继续清理行政审批和行政权力事项，对于国务院和市政府取消和调整的审批等事项，坚决取消和调整；重点围绕破解“办证难、办事难”，取消和调整没有依据和繁琐的证明材料、盖章环节和办事手续。以事中事后监管为原则，事前审批为特例，积极探索“互联网+监管”模式。强化数据共享和协同应用，加快推进网上审批，着力降低制度性交易成本。以自贸试验区制度创新为示范引领，积极推动自由贸易港区、“一带一路”和长江经济带等国家战略，不断丰富创新突破内容，打造贸易投资制度环境新高地。

四是多方整合资源推动法治政府建设更上新台阶。聚焦商务改革创新重点领域，如内贸流通供给侧结构性改革、外贸竞争新优势培育，“一带一路”建设、双向投资提质增效等方面的法律问题，以课题研究、实地走访、座谈调研等多种形式，找准实际问题，论证解决方法，为相关决策提供法制支撑。充分发挥兼职法律顾问队伍的作用，结合我委工作实际需求，在行政案件应对、信访矛盾化解、政策与课题研究、行政协议的谈判与订立、行政管理制度建设、立法及规范性文件制定等方面进一步拓展他们参与的广度与深度。进一步挖掘内部与外部工作资源，通过内部整合与外部交流协作，推动法治政府建设工作向纵深发展。

上海市商务委员会

2018年1月8日