坚持依法治国首先要坚持依宪治国

习近平总书记在党的二十大报告中对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出专章论述、专门部署，并再次强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”（以下简称“两个首先”）。坚持依宪治国、依宪执政是习近平法治思想的核心要义之一，“两个首先”蕴含着党领导人民运用法治思维和法治方式治国理政的理论逻辑与实践逻辑，彰显了中国共产党人对宪法制度建设规律性认识的新境界。可以说，坚持“两个首先”深刻揭示了宪法在党治国理政中的重要地位，是党领导人民治理国家、确保党长期执政的必然要求。

一、坚持“两个首先”深刻揭示了宪法在党治国理政中的重要地位

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。习近平总书记强调坚持“两个首先”，充分凸显了宪法的根本性，深刻揭示了宪法在党治国理政中的重要地位。对此可从宪法是治国安邦的总章程，是党治国理政的根本法律依据两个方面来理解。

一方面，宪法是治国安邦的总章程。在制定中华人民共和国第一部宪法的时候，毛泽东同志指出，“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法”①。习近平总书记在这一经典表述基础上，创新发展了对我国宪法的理解、定位和判断，明确强调“我国宪法是治国理政的总章程”②，并阐述了宪法作为治国理政总章程的鲜明特征，即“宪法规定的是国家的重大制度和重大事项，在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性”③。第一，宪法具有总括性。我国宪法规定的重大制度和重大事项，涵盖了治国理政最根本、最重要、最基本的方面，调整着党治国理政中最核心的社会关系，并为党治国理政提供完整法治框架、坚实制度根基。比如，我国宪法规定了国家性质、政权组织形式、国家结构形式、公民的基本权利和义务，等等。第二，宪法具有原则性。我国宪法蕴含着诸如党的领导、人民主权、基本人权、权力制约、法治等基本原则。治国理政各主体都不能违背宪法原则；其他一切制度设计与规范制定都必须以宪法为根本依据，不得与宪法相抵触。第三，宪法具有纲领性。我国宪法不仅规制现在，更能指引未来。我国宪法规定了国家根本任务、中心工作、重大方针、重要政策等，对当前和今后国家的发展起到战略指引作用，是党治国理政的最高法律依据。第四，宪法具有方向性。我国宪法为党治国理政提供正确方向。比如，坚持中国共产党领导的政治方向，保证人民当家作主的价值取向，进行社会主义现代化建设的目标方向，始终沿着中国特色社会主义道路的前进方向，等等。正是基于对宪法是治国安邦总章程的定位和判断，中国共产党坚持“两个首先”，把宪法放在党依法治国、依法执政的首要位置。

另一方面，宪法是治国理政的根本法律依据。习近平总书记强调：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”④“宪法是国家一切法律法规的总依据、总源头”⑤。因此，宪法必然是党治国理政的根本法律依据。宪法的这一地位，决定了中国共产党在以全面依法治国开辟治国理政新境界过程中，必须坚持“两个首先”。从我国法治体系结构来看，宪法是我国的根本法，在中国特色社会主义法律体系中处于核心和统帅地位。习近平总书记指出，我国宪法“具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性”⑥；强调“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道”⑦。我国宪法以国家根本法的形式，涵盖了全面依法治国关涉的最根本和最重要的方面，即确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就，确立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的国体和人民代表大会制度的政体，确定了国家的根本任务、领导核心、指导思想、发展道路、奋斗目标，规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等一系列基本政治制度，规定了社会主义法治原则、民主集中制原则、尊重和保障人权原则等一系列重要原则，规定了实行社会主义市场经济，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展等一系列大政方针。正因为宪法是中国共产党以全面依法治国开辟治国理政新境界的根本法律依据，所以把宪法放在党依法治国、依法执政的首要位置。

二、坚持“两个首先”是党领导人民治理国家的必然要求

法治是人类政治文明的重要成果，其精髓和要旨对各国国家治理和社会治理都具有普遍意义。可以说，法治是现代国家治理过程中不可或缺的重要方式，是人类迄今为止最好的治国理政方式。正因如此，中国共产党把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略。习近平总书记多次强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，明确把宪法放在党领导人民运用法治思维和法治方式治理国家中的首要位置。

依宪治国是推进国家治理现代化的应有之义。习近平总书记指出，“一个现代化国家必然是法治国家”⑧。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。从这个意义上讲，国家治理现代化本质上就是国家治理法治化。显然，制定和实施宪法作为人类社会走向现代化的重要支撑，对于国家治理及其现代化至关重要。因此，党领导人民运用法治思维和法治方式治理国家，必然首先要坚持依宪治国。

一方面，国家治理体系以宪法为根基。法治体系是国家治理体系的骨干工程，中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的法律表现形式。党领导人民推进国家治理体系现代化必然要有相应的法治体系作为支撑。宪法是中国特色社会主义法律体系的核心，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定必须予以纠正；只有全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关，才能制定完善的、具有生命力的法律法规，才能更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，从而在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。正如习近平总书记在党的二十大报告中特别强调的，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。

另一方面，全面贯彻实施宪法是推进国家治理能力现代化的核心要求。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。其中，党领导人民全面贯彻实施宪法，从而运用宪法管理社会各方面事务的能力最为关键。因此，习近平总书记提出明确要求：“提高党依宪治国、依宪执政能力，必须把宪法实施贯彻到统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局的全部实践中，贯彻到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面，全面推进国家各方面工作法治化。”⑨实践充分证明，不论过去、现在还是将来，我国宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。习近平总书记强调：“全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”⑩“我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”⑪习近平总书记在党的二十大报告中进一步作出专门部署：“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。”

从我国宪法本身的发展水平来看，我国宪法是在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革的成功经验基础上制定和不断完善的，是我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，得到了最广大人民拥护和遵行，具有显著优势、坚实基础和强大生命力，可以说是党领导人民治理国家、推进国家治理现代化的制胜法宝。改革开放四十多年来的历程充分证明，我国现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障。因此，党领导人民治理国家必须坚持依法治国，而首先是要坚持依宪治国。

三、坚持“两个首先”是确保党长期执政的必然要求

我国宪法确认了党的领导和执政地位，实现了党的主张与人民意志的高度统一，为党长期执政提供了根本法律依据。如前所述，依法执政是党治国理政的基本方式。习近平总书记强调“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，充分表明宪法在党运用法治思维和法治方式执政中的首要地位。同时，党领导人民坚持走自己的路，成功探索出了中国特色社会主义法治道路。这就决定了我们坚持的依宪治国、依宪执政与西方所谓“宪政”存在着本质区别。

首先，我国宪法确认了党的领导和执政地位。我国宪法序言强调“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。习近平总书记指出：“我国宪法确认了中国共产党的执政地位，确认了党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位，这是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是社会主义法治最根本的保证。”⑫我国宪法是党长期执政的根本法律依据，我国宪法确认了中国共产党的领导地位，这是我国宪法最显著的特征。习近平总书记在党的二十大报告中再次强调，“坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇”，并把它作为我国宪法发展和坚持依宪治国、依宪执政的内在要求。

其次，我国宪法实现了党的主张与人民意志的高度统一。民心是最大的政治，人民是我们党执政的最大底气。因此，党为巩固执政地位、确保长期执政，必然要为人民执政、靠人民执政，把人民利益作为执政的出发点和落脚点，把捍卫和实现人民意志作为执政的着力点。党领导人民制定和实施宪法，最根本的目的就是维护人民利益、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉。习近平总书记在党的二十大报告中再次强调，要“坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇”。这是党在依宪执政过程中维护人民利益、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉的生动实践。中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，党的主张是团结中国各族人民的强大引领，党的宗旨是全心全意为人民服务，人民意志即是党要捍卫和实现的意志。因此，党领导人民制定和完善的宪法，不仅有力体现了党的基本理论、基本路线和基本方略，更集中了人民智慧，体现了全体人民共同意志，从而实现党的主张与人民意志的高度统一。从这个意义上讲，我国宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望，是国家意志的最高表现形式。习近平总书记指出，“我国宪法实现了党的主张和人民意志的高度统一”⑬。因此，党坚持依宪执政的过程，就是党实现人民意志、维护人民利益，从而保障党的长期执政地位的过程。

我国宪法的生动实践充分表明，党的领导、人民当家作主、依法治国完全可以有机统一起来。党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身也必须在宪法法律范围内活动。这是中国共产党深刻总结新中国成立以来正反两方面经验得出的重要结论，也是中国共产党治国理政必须遵循的一项重要原则。可见，我国宪法为坚持党的领导，保证党的长期执政提供了根本法律依据。任何人以任何借口否定中国共产党领导和中国特色社会主义制度，都是错误的、有害的，都是绝对不可接受的，也是从根本上违反宪法、违背民意的。

最后，依宪治国、依宪执政同西方所谓“宪政”存在本质区别。走自己的路，是党的全部理论和实践立足点，更是党百年奋斗得出的历史结论。中国特色社会主义是党和人民历经千辛万苦、付出巨大代价取得的根本成就，是实现中华民族伟大复兴的正确道路。中国特色社会主义法治道路本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现，必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。坚持依宪治国、依宪执政就是中国鲜明法治特色和显著法治优势的生动体现。

一段时间以来，有人认为我国宪法不如外国宪法，甚至经常拿外国“宪政”模式来套中国制度。对此，习近平总书记指出：“这不符合我国历史和实际，也解决不了中国问题。”⑭实践证明，依宪治国、依宪执政同西方所谓“宪政”存在本质区别，中国不能走也不需要走西方所谓“宪政”道路。正如习近平总书记指出：“我们讲依宪治国、依宪执政，同西方所谓‘宪政’有着本质区别，不能把二者混为一谈。”⑮我们说的依宪治国、依宪执政，依据的是中华人民共和国宪法，而决不是其他国家的宪法，强调的是党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身也必须在宪法法律范围内活动，根本的是保证人民当家作主，关键的是中国共产党领导人民依据宪法长期执政、治理国家，而决不是要否定和放弃中国共产党的领导。从这个意义上讲，确保党长期执政是坚持依法执政、依宪执政的应有之义，而坚持依宪执政则为党的长期执政提供重要保障。

一方面，中国决不能走西方所谓“宪政”道路。实践证明，凡是跟着西方宪政模式亦步亦趋的国家，无不造成水土不服的不良后果，甚至在根本问题上出现颠覆性错误。可以说，照抄照搬别国模式和做法，不仅不利于国家长治久安、人民幸福安康，也不利于执政党执政地位的维护。因此，习近平总书记强调：“要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方‘宪政’、‘三权鼎立’、‘司法独立’的路子。”⑯我国宪法在中国特色社会主义法治体系中处于根本法地位、居于核心位置；坚持依宪治国、依宪执政本身就是党领导人民走自己的路、走中国特色社会主义法治道路，而不照搬西方所谓“宪政”模式的生动体现。

另一方面，中国不需要走西方所谓“宪政”道路。同一些外国宪法相比较，我国宪法具有鲜明特点和显著优势。改革开放以来，中国各方面事业发展取得的巨大成就，都离不开我国宪法的保证和推动。我国社会主义民主法治建设取得的巨大成就，也无不闪耀着我国宪法精神的光辉。习近平总书记指出：“经过长期努力，我们已经成功开辟、坚持、拓展了中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义法治道路。当代中国宪法制度已经并将更好展现国家根本法的力量、更好发挥国家根本法的作用。”⑰依宪治国、依宪执政是中国成功探索出来的一条适合中国国情的法治道路。因此，中国共产党坚持依宪执政，并把它放在依法执政的首要位置，不仅能直接保障党的执政地位，更能保证国家长治久安、人民幸福安康，为党的长期执政提供有力的民心支撑、坚实的民意基础。

作者：周叶中（武汉大学副校长）

注释：

①《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第328页。

②习近平：《关于我国宪法和推进全面依法治国》（2018年2月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第213页。

③习近平：《关于我国宪法和推进全面依法治国》（2018年2月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第218页。

④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第40页。

⑤习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，载《人民日报》2022年12月20日，第1版。

⑥习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》（2012年12月4日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第10页。

⑦习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》（2012年12月4日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第12–13页。

⑧习近平：《提高国防和军队建设法治化水平》（2014年12月26日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第130页。

⑨习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，载《人民日报》2022年12月20日，第1版。

⑩习近平：《深刻认识宪法修改的重大意义》（2018年1月19日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第196页。

⑪习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》（2012年12月4日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第11页。

⑫习近平：《切实尊崇宪法，严格实施宪法》（2018年1月19日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第201页。

⑬习近平：《关于我国宪法和推进全面依法治国》（2018年2月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第213页。

⑭习近平：《关于我国宪法和推进全面依法治国》（2018年2月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第216页。

⑮习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第9页。

⑯习近平：《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》（2018年8月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第229页。

⑰习近平：《关于我国宪法和推进全面依法治国》（2018年2月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第216页。